Begin 2022 gingen de Noord-Hollandse gemeenten Langedijk en Heerhugowaard op in een nieuwe gemeente: Dijk en Waard. Deze herindeling stuitte op verzet. In de Langedijkse dorpen Sint Pancras en Koedijk wilden veel mensen liever bij buurgemeente Alkmaar horen. Hierdoor kan de betrokkenheid van de Pancrassers en Koedijkers in het nauw komen.
Door Joeri van der Sluijs
Op 15 oktober 2024 heerst ’s avonds in centrum De Binding in Zuid-Scharwoude onder veel mensen een bedrukte sfeer. Inwoners van Sint Pancras en Koedijk kregen zojuist te horen dat een grenscorrectie er niet in zit, de dorpen blijven onderdeel van gemeente Dijk en Waard. Op de avond wordt een evaluatierapport van onderzoeksbureau Necker gepresenteerd, dat ingaat op de gevolgen van de herindeling voor de inwoners van Sint Pancras en Koedijk. Volgens de onderzoekers ligt aansluiting van de dorpen bij Alkmaar ruim twee jaar na de fusie “niet voor de hand”.
Necker maakte het rapport in opdracht van de landelijke overheid, omdat er al voor de herindeling veel ophef was in Sint Pancras en Koedijk. Inwoners voelen zich niet thuis in de nieuwe gemeente. Velen voelen geen binding met Heerhugowaard, terwijl ze dat wel met Alkmaar voelen. Ook in 2026 is er nog discussie. Een vrouw van middelbare leeftijd uit Sint Pancras noemt de situatie zonder twijfel vreselijk: “We zijn het achterschotje geworden van de gemeente.” Een oudere dorpsgenote bracht enkele minuten eerder meer nuance aan: “Ik was er eerst wel op tegen, mijn voorkeur lag bij Alkmaar. Maar uiteindelijk gaat het nu goed en heb ik mijn mening bijgesteld.” In heel Nederland zijn voorbeelden van gemeenten waar ophef is ontstaan door een herindeling. De wensen van burgers en burgerparticipatie kunnen hierbij in het gedrang komen.
Herindelingen kunnen plaatsvinden om verschillende redenen. Vaak is het doel om gemeenten efficiënter te runnen. Kleine gemeenten zouden bijvoorbeeld veel personeel en administratieve rompslomp kosten en moeite hebben met besturen. Grotere gemeenten zouden zaken als belastingen en infrastructuur veel efficiënter kunnen aanpakken op een grotere schaal. Dit speelde ook in Langedijk. Deze gemeente kon zichzelf steeds moeilijker organiseren. Samengaan met Heerhugowaard zou zorgen voor een grotere, sterkere en innovatievere gemeente.
Wetenschappers twijfelen echter aan de werkelijke effecten van een herindeling. Zo kwam uit een onderzoek van de Groningse lokale economen Maarten Allers en Bieuwe Geertsema, dat herindelingen weinig tot geen invloed hebben op de uitgaven van een gemeente. Ook blijven belastingen en de kwaliteit van publieke diensten nagenoeg gelijk. Volgens politiek econoom Joes de Natris, nu werkzaam bij Buitenlandse Zaken, is de landelijke overheid wegens bezuinigingen snel geneigd om taken bij gemeenten neer te leggen. Heringedeelde gemeenten zouden deze taken makkelijker uit moeten kunnen voeren, al blijkt dat in werkelijkheid vaak niet waar. “Uit het onderzoek van Allers en Geertsema blijkt dat je door herindelingen wel iets uitgeeft om er wat van te kopen maar je er niets voor terugkrijgt.”
Bij herindelingen wordt vaak gevreesd dat de betrokkenheid van burgers bij het gemeentebestuur en burgerparticipatie afnemen. Uit een onderzoek dat De Natris met collega-wetenschappers deed, blijkt dat de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen na een herindeling gemiddeld met 2,2% afneemt, iets wat doorspeelt tot vele jaren na een herindeling. “Dit lijkt alleen meer te komen door de grootte van een gemeente dan door de herindeling zelf. Het is bijna niet zo dat mensen wel of juist niet gaan stemmen omdat ze zo boos zijn over een herindeling. De opkomst bij verkiezingen blijft op lange termijn laag, wat suggereert dat hoe groter een gemeente wordt, hoe minder participatie er is.” Bij de herindelingsverkiezingen voor de gemeente Dijk en Waard in 2021 nam het opkomstpercentage zelfs met zeventien procentpunt af. In 2026 was het opkomstpercentage wel weer terug op het oude niveau.
Volgens Julien van Ostaaijen, bestuurskundige aan Tilburg University, is een lagere verkiezingsopkomst een relevante graadmeter voor de politieke betrokkenheid van burgers. “Verder weten we ook heel veel niet. We weten wel dat in grote gemeenten de motivatie of de bereidheid om mee te doen met burgerparticipatie iets kleiner is dan in kleine gemeenten. Direct contact van burgers met bestuur is moeilijker als er minder politici zijn en meer inwoners, al kan het bestuur kwalitatief natuurlijk nog steeds wel goed zijn.”
Ook Hans Vollaard, politicoloog aan de Universiteit Utrecht, ziet dat herindelingen de opkomst drukken. “Anderzijds zorgt een daling in opkomst niet per se voor een daling in andere vormen van participatie. Rond de verkiezingen van 2022, toen de opkomst heel laag was, werd heel vaak het woord ‘afhaken’ gebruikt, terwijl de mensen die wij spraken op straat zich daar niet in herkenden. Mensen vonden meer dat de politiek was afgehaakt. Ze zeiden mee te helpen in de Voedselbank, deel te nemen aan een buurtbarbecue of hun buren te helpen. Al ging het politiek wat moeizamer, ze deden zeker nog mee.”
Een oudere vrouw uit Sint Pancras zegt zeker nog betrokken te zijn bij de gemeente. “Ik heb goed contact met de gemeente en op het gemeentehuis zijn ze heel behulpzaam en vriendelijk.” Een oudere man heeft meer twijfels: “Vooral de bereikbaarheid is lastig. In de eerste instantie merkte ik dat niet zo, maar sinds mijn pensioen heb ik daar meer last van.”
Waarom blijft de overheid herindelen, al bevordert dat het bestuur vaak niet? Volgens politiek econoom De Natris is dat niet per se bewust: “Ik denk dat het Rijk toch deels een mammoettanker is, als die een bepaalde kant op begint te varen is het lastig om dat bij te
sturen.” Volgens politicoloog Vollaard zorgt een herindeling niet direct voor betere financiën of prestaties, maar speelt buffer wel een rol. “In een grotere gemeente is er vaak nog wel iemand anders aanwezig als een ambtenaar voor een bepaalde tijd afwezig is, wat voor een krachtiger buffer zorgt, dit kan een reden zijn. Anderzijds kunnen medewerkers in kleinere gemeenten vaak weer beter integraal werken.” In kleinere gemeenten kunnen verschillende afdelingen dus beter samenwerken.
Wetenschappers van de universiteiten van Leuven en Groningen ondervonden recent dat de harde noodzaak om bijvoorbeeld efficiëntie te verbeteren vaak sterk benadrukt wordt als reden voor een herindeling. Dit strijdt vaak met cultureel-historische ideeën, zoals in Sint Pancras en Koedijk ook het geval is. De onwil van inwoners van deze dorpen om aan te sluiten bij Heerhugowaard om culturele redenen, staat lijnrecht tegenover het officiële bestuurlijke frame dat stelt dat herindeling de efficiëntie bevordert.
Er zijn mogelijkheden om burgers te blijven betrekken in een heringedeelde gemeente met minder participatie. Volgens Vollaard voelen mensen zich vaak niet gehoord door het bestuur. Daarin kunnen zogenoemde ‘sleutelfiguren’ in de samenleving een grote rol spelen. “Een mbo-leraar, een huisarts, een wijkconciërge en een dominee weten heel goed wat er lokaal speelt. Je zou deze mensen kunnen polsen om een beeld te krijgen van wat er speelt en welke mogelijke oplossingen er zijn voor problemen in de samenleving. Ook politieke partijen zijn zeer belangrijk rond herindelingen. Partijen kunnen de belangen van mensen in een wijk of dorp vertegenwoordigen tijdens het herindelingsproces en zo het vertrouwen winnen.” Verder vindt Vollaard het belangrijk om te investeren in persoonlijke contacten op het gemeentehuis en dit uit te dragen naar buiten, om zo voor binding met inwoners te zorgen.
Van Ostaaijen vindt het lastig aan te geven waar specifiek op ingezet moet worden. “De ene gemeente heeft meer aan een bepaald soort burgerparticipatie dan de andere. Het kan bijvoorbeeld zijn dat er behoefte is aan een buurt- of wijkcentrum en dat de gemeente daaraan meedoet. De beste gemeenten passen maatwerk toe, die weten waar hun inwoners behoefte aan hebben en proberen dat zoveel mogelijk te faciliteren.” Politiek econoom De Natris vindt dat gemeenten niet zomaar moeten herindelen. “Als je eenmaal in zo’n situatie zit kom je uit op mogelijkheden die ook weer vragen oproepen. Directe democratie, zoals in Zwitserland via referenda gebeurt, geeft mogelijkheden tot participatie, maar van zoiets is niet duidelijk wat de gevolgen in Nederland zouden zijn.”
De meningen over de acties van gemeente Dijk en Waard zijn verdeeld in Sint Pancras. Een vrouw vindt dat de gemeente veel doet om Sint Pancras en Koedijk te betrekken: “Ze doen het goed. Er is aandacht voor voetbalvereniging Vrone en het zwembad, dat zijn dingen waar iedereen van profiteert.” Een andere vrouw staat er totaal anders in: “Alles in Heerhugowaard is belangrijker, er wordt weinig gedaan door de gemeente. Het was beter als Sint Pancras gewoon zelfstandig was gebleven.” Een oudere man vindt dat de gemeente wel wat doet aan bijvoorbeeld groenvoorziening en speeltuintjes. “Maar er wordt minder gedaan om mensen betrokken te houden. Het gaat meer over andere plaatsen, zoals Langedijk en Heerhugowaard.”
Hoewel de meeste inwoners van Sint Pancras zeggen dat ze tegenstander waren of zijn van de herindeling, relativeren veel inwoners het ook. “Bij de oorspronkelijke bewoners wringt het nog wel een beetje, die kennen de geschiedenis van jongs af aan”, vertelt een winkelende vrouw. Een man zegt nog steeds wel liever bij Alkmaar te horen: “Maar dat komt ook wel. Op een gegeven moment wordt het nog verder samengevoegd en verwacht ik dat je Groot-Alkmaar krijgt.”
Op verzoek van Joes de Natris: Zijn uitspraken zijn op persoonlijke titel en vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs het standpunt van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.