Voor het aanpakken van online opruiing ontbreekt het burgemeesters nu nog aan bevoegdheden. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft geadviseerd te experimenteren binnen de regelgeving van de Algemene Plaatselijke Verordening, maar die lijkt na veel probeersels geen uitkomst te bieden. “Alleen een landelijke aanpak zou nu nog werken,” zegt Willem Bantema.

“Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee.” Zo riep een 17-jarige jongen uit Zeist eind 2021 op Telegram op tot rellen in Utrecht tegen het coronabeleid en vuurwerkverbod. Burgemeester Dijksma van Utrecht oordeelde dat dit opruiing is en legde hem een online gebiedsverbod op, waarbij ze zich beriep de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Bij herhaling zou hij een dwangsom van 2500 euro moeten betalen.

Maar op 3 februari oordeelde de rechter dat de burgemeester hiertoe niet bevoegd was. Een digitaal platform als Telegram behoort niet tot de openbare sfeer waar burgemeesters bevoegdheden over hebben en het verbod zou ontoelaatbare beperking van de in de Grondwet bepaalde vrijheid van meningsuiting inhouden. Dijksma had dus niet via de lokale APV deze opruiing mogen aanpakken. In januari 2023 zei Minister van Justitie en Veiligheid Yeşilgöz-Zegerius dat gemeenteraden konden verkennen wat er, binnen de (grond)wettelijke grenzen, mogelijk is met de APV. Dijksma en 40 andere burgemeesters pleiten er nu in een opiniestuk voor dat de huidige, verouderde wetgeving wordt aangepast aan het digitale tijdperk. Is het überhaupt wel haalbaar online opruiing op te nemen in de APV of is het nu inderdaad aan de politiek in Den Haag de wet in formele zin aan te passen?

De optie die de Minister van Justitie en Veiligheid heeft voorgesteld is het verkennen van de mogelijkheden binnen de APV. In de APV staat de regelgeving voor de orde en veiligheid op de openbare plaats. Het soort bepalingen gaat bijvoorbeeld over correct parkeren, het organiseren van evenementen en het op straat zetten van afval. Bij overtreding ervan mag de burgemeester een sanctie opleggen. Dit valt onder zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden. Ook voor ordeverstoringen kan dus een dwangsom opgelegd worden.

Stommigheid
Maar als die ordeverstoring is ontstaan door een online bericht, wordt het de burgemeester moeilijk gemaakt. Die heeft namelijk niet online, maar alleen over het fysieke domein bevoegdheden. Toch is het niet vreemd dat burgemeesters naarstig zoeken naar manieren om het gedrag zoals waar de jongen uit Zeist online tot oproept zo preventief en stevig mogelijk de kop in te drukken, zegt Hoogleraar Decentrale Overheden Geerten Boogaard. Hij doet in Leiden onderzoek naar lokale democratie en gemeentebesturen. “Als burgemeesters niets kunnen doen en er naar aanleiding van zo’n online oproep echt een stelletje vandalen met vuurwerk op agenten afkomen, zitten die agenten thuis met gehoorschade. Het is heel frustrerend als het effect van dit soort stommigheid is dat een agent thuis zit voor niks.”

 

‘Het hele idee van de vrijheid van meningsuiting is dat je vooraf geen verlof nodig hebt iets te zeggen’

Geerten Boogaard,  hoogleraar Decentrale Overheden

 

Door het door burgemeester Dijksma opgelegde online gebiedsverbod mocht de jongen uit Zeist niets meer op sociale media plaatsen wat zou kunnen oproepen tot ongeregeldheden in Utrecht. D66-leden hadden eerder al hun vraagtekens bij de opgelegde last en de juridische grondslag ervan. “Het was een te breed geformuleerde last,” zegt ook Boogaard. “Hij mocht niks zeggen wat de openbare orde kan bedreigen. Maar het hele idee van de vrijheid van meningsuiting is dat je in principe vooraf geen verlof nodig hebt om iets te zeggen. Burgemeesters mogen nooit optreden op basis van wat iemand inhoudelijk zegt, laat staan op basis van wat iemand inhoudelijk nog gaat zeggen.”

Als je online opruiing wil kunnen handhaven, zou je volgens Boogaard juist hele specifieke verboden moeten geven. “Handhaven op uitingsdelicten is best ingewikkeld. Hetzelfde zagen we bij omstreden imam Al Arifi die in Eindhoven zou komen spreken. Ze wilden hem tegenhouden om wat hij nog zou gaan zeggen en daar zit het probleem.” Het enige haalbare zou het opleggen van een specifiek herhalingsverbod zijn, denkt Boogaard. “Dan zeg je alleen: ‘specifiek dit mag je nooit meer op deze manier zeggen.’”

Experimenteren
De gemeente Almelo heeft het probleem naar eigen zeggen goed opgelost. De gemeente heeft online ordeverstoringen namelijk opgenomen in haar APV. Deze is zo gewijzigd dat er in het artikel Verblijfsontzegging naast het lid Openbare Ordeverstoring simpelweg een soortgelijk lid is toegevoegd dat Digitale Ordeverstoring genoemd wordt. Daarin wordt het verboden om via digitale middelen uitingen te doen die kunnen leiden tot fysieke verstoring van de openbare orde.

Dr. Willem Bantema van onderzoeksgroep Cybersafety bij NHL Stenden Hogeschool heeft onderzoek gedaan naar lokaal bestuur en de mogelijkheden van de APV. Hij denkt dat ook Almelo nog wel teruggefloten zal worden. Burgemeesters experimenteren steeds met de APV, maar niets houdt stand. Het blijft een proces van trial and error. “Veel mensen die het artikel lezen zullen het op het eerste gezicht heel modern en logisch vinden. Maar qua opbouw klopt het niet. De APV is simpelweg geen geschikt instrument.”

Voetbalhooligans
Volgens Bantema zou je je om meerdere redenen kunnen gaan afvragen of deze bevoegdheid überhaupt bij de burgemeester zou moeten liggen. Allereerst is de burgemeester heel lokaal. Vanzelfsprekend wil je sommige taken gelijk aan de burgemeester over kunnen laten, zoals wanneer relschoppers met vuurwerk dreigen te komen. De strafrechtelijke procedure zou namelijk langer duren. “Maar zulke ordeverstoringen gaan ook grenzen van gemeenten over,” zegt Bantema. “Je zou kunnen denken ‘Wat heeft zijn individuele aanpak dan voor zin?’”

Toch zouden de grenzen waarbinnen een burgemeester zich bevindt geen probleem hoeven zijn, omdat samenwerking mogelijk is. Hetzelfde zien we bijvoorbeeld bij voetbalvandalisme. In het geval van ordeverstoringen door voetbalhooligans strekt de aanpak vaak over meer dan een gemeente heen. Ook in het geval van grote online aangejaagde ordeverstoringen zouden gemeenten dus kunnen samenwerken.

Sponsoren
Maar de individuele aanpak per gemeente lijkt om nog een andere reden onuitvoerbaar. Wanneer elke gemeente op haar eigen manier online opruiing in haar APV gaat opnemen, resulteert dat in verschillen tussen allemaal gemeenten. “Zo vormen zich allemaal verschillende eilandjes,” zegt Bantema. “En als kleine gemeente heb je er ook gewoon een hele kluif aan. Een landelijke aanpak is nodig om het handhaafbaar en uitvoerbaar te maken.”

In België hebben ze het wel op deze manier aangepakt. Daar is wel de ‘virtuele publieke ruimte’ opgenomen in het Gemeenschappelijk Algemeen Politiereglement, die geldt voor de negentien Brusselse gemeenten. Maar deze oplossing is mooier dan het lijkt. Deze gemeenten hebben het Algemeen Politiereglement namelijk nog nooit effectief toegepast op een geval van online opruiing, zoals uit onderzoek blijkt. In praktijk is vaak een gesprek of mediation het startpunt, iets wat burgemeesters in Nederland ook bij de vaak jonge opruiers toepassen. Ook in België is daarbij het strafrecht de stok achter de deur. Bij massale protesten is mediation lastiger. Zo zijn bij de boerenprotesten in België bijvoorbeeld wel dwangsommen opgelegd. Deze werden alleen vaak betaald door sponsoren, wat het effect van de sanctie tenietdoet.

Computerspel
Daarnaast zou je je kunnen afvragen of de bevoegdheid om online opruiing aan te pakken bij de burgemeester moet liggen, omdat de vrijheid van meningsuiting alleen mag worden beperkt via de wet in formele zin. Volgens Bantema is er daarom geen enkele mogelijkheid binnen de plaatselijke APV. “Het advies van de Minister van Justitie en Veiligheid om de mogelijkheden te verkennen is dan ook gewoon een kwestie van tijdrekken. Al die tekstuele probeersels zijn zo goed als kansloos.”

Maar niet alle opruiingen kunnen strafrechtelijk en adequaat aangepakt worden, dus bij burgemeesters ligt wel degelijk een kans. Zij kunnen deze bevoegdheden verkrijgen als de wet in formele zin, de Gemeentewet, wordt aangepast. Het digitale domein zou dan deel uitmaken van de openbare orde, waarvan de burgemeester de bevoegdheid heeft deze te reguleren. Het digitale domein zou de rechter in de wet kunnen invoegen met interpretatietechnieken, zeggen experts.

Eerder is hetzelfde strafrechtelijk al gedaan in het Runescape-arrest. In het computerspel Runescape werden slachtoffers bedreigd en gedwongen hun virtuele voorwerpen over te zetten. Diefstal van virtuele voorwerpen werd opgenomen in het strafrecht. Bestuursrechtelijk is dit eerder nog niet gedaan, maar het biedt een kans voor het online gebiedsverbod.

Perspectief
Welke vorm deze wet zou hebben is nog onduidelijk. Wat voorop staat is dat er rekening gehouden moet worden met het censuurverbod. Hiervoor kan volgens Bantema de terminologie gebruikt worden zoals die ook gebruikt wordt in de Wet openbare manifestaties, waarvan de hoofdregel is: geen voorafgaande bemoeienis met de inhoud van de boodschap.

Voor het aanpassen van de Gemeentewet ligt de bal dus bij de landelijke politiek. Alleen daar kan het digitale domein in de wet in formele zin opgenomen worden. “Maar tot nu toe hebben ze in Den Haag nog geen politiek standpunt willen innemen,” zegt Bantema. “Toch kan het heel snel gaan als er goed nagedacht wordt over zowel de juridische grondslag als de uitvoerbaarheid.”